天水市人民政府
关于创新重点领域投融资机制
鼓励推广政府和社会资本合作的实施意见
天政发〔2015〕88号  

各县区人民政府，开发区管委会，市直有关部门：
　　为贯彻落实《省政府关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》（甘政发〔2015〕23号）精神，按照《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）和《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号），以及《甘肃省发展和改革委员会关于开展政府和社会资本合作的实施意见》（甘发改投资〔2015〕142号）相关要求，结合我市实际，现就创新重点领域投融资机制，鼓励社会投资，推广政府与社会资本合作提出如下实施意见。
　　一、总体目标 
　　按照《产业结构调整指导目录》（2014年版），引导社会资本加大对市政基础设施、生态建设和公共服务领域的投入力度，创新政府资金投入机制，充分发挥政府资金的引导放大作用；完善重点领域社会投资合理回报机制，为项目市场化经营创造条件；加强政策服务保障，不断优化社会资本投资环境；健全投资风险防控机制，建立独立、透明、可问责、专业化的监管体系；提升城市建设和管理水平，提高全市经济发展质量，构建科学合理的经济结构。
　　2015年，建立县区政府、开发区管委会政府和社会资本合作项目库。并在生态建设、基础设施、公共服务等重点领域开展政府和社会资本合作建设运营示范项目建设，面向社会公布项目相关信息。2016至2017年，全市政府和社会资本合作的范围要覆盖到全部适宜项目，形成投资、建设、运营的市场化体系和投资、补贴、价格等政策要素的协同机制。到2018年，全市建立起比较完善的政府和社会资本合作制度体系，确保公共服务水平和质量显著提升。 
　　二、鼓励的重点领域和项目范围
　　政府和社会资本合作（PPP）模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的项目。
　　（一）水利、资源环境和生态保护：鼓励社会资本参与造林和林（副）产品加工、贮藏、销售，支持林业企业等经营主体参与生态建设，探索开展经济林贷款保证试点工作；培育农业、水利工程多元化投资主体，鼓励社会资本尤其是民间资本投资或参与重点供水工程等大中型水资源综合利用工程建设，以保障农业、水利工程投资，通过水权制度改革完善水利工程水价形成机制，让各方投资者得到合理的收益。项目主要包括引调水工程、水资源综合利用及其配套工程、农田水利工程以及重大节水供水、水土保持、资源环境和生态保护等。
　　（二）基础设施和循环经济：在城镇基础设施方面推进投资运营市场化，大力引进社会资本投资市政基础设施项目，改革我市城市建设资金依靠银行贷款、土地收益和政府投资的局面，鼓励以合资、参股和TOT（转让-运营-移交）等模式参与城市区轨道交通，城区供热、供水，综合管廊、污水处理及中水回用以及公共停车场等市政工程，鼓励参与配套棚户区改造为主的县城区基础设施建设。推动环境污染治理市场化，鼓励社会资本以多种形式参与天水市循环经济产业园建设，加快天水经济技术开发区等循环化改造步伐，积极开展排污权、碳排放权交易、节能量交易试点；参与废旧农膜回收利用、秸秆回收发电、集中化沼气工程等项目，项目主要包括燃气、供水、供电、供热、污水及垃圾处理、建筑垃圾资源化利用和处理、节水改造及中水回用、城市综合管廊、公园配套服务、停车设施等，以及新型城镇化试点项目。
　　（三）交通设施：改革完善交通基础设施建设投资融资机制，加快推进铁路、公路、民航三位一体的交通体系建设，鼓励社会资本参与空港新城民航基础设施建设，有条件的县区政府积极参与普通国道的融资建设。项目主要包括公路、铁路、机场、城市轨道交通、运输场站、物流园区、港航设施等。
　　（四）能源方面：鼓励社会资本参与以县城区为主有天然气管网、油气网、储存设施项目等建设运营；
　　（五）公共服务：鼓励各类民间资本以多种方式深度开发森林、草原、温泉等资源，做大做强旅游产业；鼓励社会资本参与市体育中心建设；鼓励有条件的以合资、合作、托管的形式参与公立医院改革；探索举办混合所有制学校，鼓励社会力量办学。项目主要包括医疗、旅游、教育培训、文化娱乐、健康和养老服务等。
　　（六）完善政府购买社会服务机制，落实社会事业建设运营税费优惠和价格管理政策。推进信息和民用空间基础设施投资主体多元化。
　　三、政府和社会资本合作的模式
　　（一）合作方式
　　一是基本无经营性收入的公益性项目。如：义务教育和基本医疗等基本公共服务、普通公路、城市道路、桥梁、隧道、垃圾转运站、水库等项目，可以采取投资人代建、政府购买服务、土地和物业捆绑开发等方式开展合作。
　　二是有一定经营收入，但无法完全收回建设经营成本，投资回收期较长的准经营性项目。如检验检测、轨道交通、交通枢纽、地下综合管廊、污水处理及配套管网、生活垃圾和固体废弃物处置等项目，可以采取建设—经营—转让（BOT）、股权（产权）投资等方式开展合作，或通过资源配置、政府补贴、价格调整等方式弥补投资成本。
　　三是经营收入能平衡建设经营成本，并能产生合理利润的经营性项目。如供水、供热（热电）、供气、水电、风电、收费公路、公共停车场、物业服务和教育、卫生、住房保障、养老中的非基本公共服务等，依法放开建设和经营市场，积极推行投资运营主体招商，推进市场化运作。
　　四是收益过高的公共服务项目。如具有垄断属性的公共服务项目，可以提前设定合理的收益边界条件，加强监督管理，形成对过高收益的有效约束。
　　五是已建成投入使用的存量资产。可以采取转让—经营—移交（TOT）、股权（产权）转让、作业外包、融资租赁、整合改制、技术资源合作、后勤社会化等方式，引入社会资本进行专业化运营改造，提高运营管理服务水平。
　　（二）开展创新
　　各县区、开发区管委会和有关部门可以根据各自实际及项目特点，积极探索、大胆创新，通过建立合理的“使用者付费”机制等方式，增强吸引社会资本能力，并灵活运用多种PPP模式，切实提高项目运作效率。
　　（三）项目确立 
　　1. 建立项目库。按照政府主导、社会参与、市场运作、平等协商、风险分担、互利共赢的原则，科学评估公共服务需求，确定运用PPP模式新建或改造基础设施和公共服务项目。各县区、各部门和开发区要按照项目合理布局、政府投资有效配置等原则，在“3341”项目工程动态项目库的平台上，筛选符合PPP运营模式的项目，建立县区PPP项目库，投资额超过5亿元的推荐进入省级项目库。入库项目要明确实施主体、经济技术指标、经营服务标准、投资概算构成、投资回报方式、价格确定及调价方式、财政补贴及财政承诺等重要事项，实行动态管理。
　　确定的试点项目有关的市级行业主管部门要按照行业管理要求，在各自职责范围内，衔接好本行业试点项目筛选，指导并推动项目所在地县区政府开展项目试点。 
　　2. 做好咨询评估。政府或授权组织实施单位要对拟实施PPP的项目进行评估，对不同合作方式所对应的资本结构、运行成本及可获得的利润进行综合分析。综合考虑公共服务需要、责任风险分担、产出标准、关键绩效指标、支付方式、融资方案和所需要的收费价格、财政补贴等要素，平衡好项目财务效益和社会效益，确保实现激励相容。 
　　3. 制定实施方案。授权组织实施单位要制定PPP实施方案，明确项目基本情况和经济技术指标，确定合作伙伴选择条件和方式，测算项目投资总额，拟定特许经营草案。实施方案要事先征求发展改革、财政、规划、建设、国土资源、环保等部门的意见，并报同级政府批准。
　　政府或授权组织实施单位在开展项目前期论证和制定实施方案等阶段，应对有意向参与项目合作的社会资本开放，广泛征集项目方案。 
　　4. 规范选择项目合作伙伴。符合PPP合作模式的项目市县区行业主管部门要在市公共资源交易平台，依照《中华人民共和国政府采购法》和《甘肃省招标投标条例》有关规定，依法选择项目合作伙伴。要综合评估选择的合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素，择优选择诚实守信、安全可靠的合作伙伴，并按照平等协商原则，明确政府和项目公司间的权利与义务。同时，邀请有意愿的金融机构及早进入项目磋商阶段。 
　　5. 规范项目合同文本。政府授权的投资主体与PPP项目其他参与各方在平等协商、依法合规的基础上，根据PPP试点要求签订项目合作协议，确定合作各方权利和责任，按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则，合理分配项目风险，项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和最低需求风险等由政府承担。按照《甘肃省政府和社会资本合作项目通用合同指南（2015年版）》文本，明确项目范围、内容、合作模式、风险责任分担、绩效指标及评价机制、监督机制、项目动态补偿机制、退出及项目移交机制违约责任、争议解决方式等其他约定的事项。 
　　政府或有权授予特许经营的主管部门与PPP项目公司按特许经营管理相关法规，在项目合作协议框架下签订特许经营协议。协议内容应包括：经营内容、范围及期限，产品和服务标准，价格、收费、补贴的确定方法及调整机制，设施的权属与处置、设施维护和更新改造、安全管理、履约担保、特许经营权的终止、变更及临时接管，违约责任、争议解决方式、双方认为应约定的其他事项。
　　项目合作协议和特许经营协议等相关合同需报同级财政部门备案。 
　　6. 做好项目收费价格管理。市发展改革委负责稳步推进项目收费价格市场化改革，按照补偿成本、合理收益、节约资源及社会可承受的原则，加强投资成本和服务成本监测，建立定期审价制度，逐步调整理顺价格收费水平，建立科学的价格形成机制。 
　　7. 完善项目财政补贴制度。对通过价格政策的合理调整，收入仍不能覆盖成本和收益，但社会效益较好的政府和社会资本合作项目，各县区政府和开发区管委会可适时、适当给予补贴。财政补贴要以项目运营绩效评价结果为依据，综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等因素合理确定。要逐步从“补建设”向“补运营”转变，探索建立动态补贴机制，将财政补贴等支出分类纳入同级政府预算，并在中长期财政规划中统筹考虑。
　　8. 落实好循环经济优惠政策。将节能、节水、节地、节材、再生资源回收、污水及垃圾处理、建筑垃圾资源化利用和处理、节水改造及中水回用等项目列为重点投资领域，对循环经济重大项目和技术开发、产业化示范项目，给予直接投资、资金补助、贷款贴息等支持，引导和支持企业和社会资金投入循环经济项目。国家和省政府批准的循环经济试点示范企业新上循环经济项目，新建厂房和配套设施免交城市基础设施配套费。资源综合利用产品按照国家规定享受相应的税收优惠政策。加大协调、引导金融机构增加对循环经济的信贷支持力度。鼓励担保机构为资源循环利用的企业提供信用担保。鼓励风险投资机构为开展循环经济技术开发和产品研制的企业投资。
　　四、建立健全推广工作机制
　　（一）建立各项工作机制
　　1. 建立领导协调机制。为加强该项工作的组织领导，市上成立社会资本投资和推广政府与社会资本合作工作领导小组，由分管副市长任组长，市发展改革委、市民政局、市财政局、市国土资源局、市住建设局、市环境保护局、市交通运输局、市水务局、市卫生计生委、市金融办等部门和各县区政府负责同志为成员，领导小组办公室设在市发展改革委。领导小组成员单位将按照部门联动、分工明确、协同推进的原则，保障政府和社会资本合作积极稳妥推进。
　　各县区政府和开发区管委会要建立相应组织机构，立足各自实际，制定完善推广PPP模式的政策措施和实施办法。
　　2. 明确实施主体。PPP项目原则上实行属地化管理，省级项目按照省上相关要求管理，各县区政府和开发区管委会按照项目管理的相关规定，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构（或组织），作为政府授权的项目实施机构（或实施主体）。在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。
　　3. 建立联审机制。为提高工作效率，各县区政府、开发区管委会和有关部门要探索建立PPP项目联审机制，从项目建设的必要性及合规性、PPP模式的适用性、财政承受能力以及价格合理性等方面对项目实施方案进行综合评估，评估审查结果作为项目决策的重要依据。
　　4. 完善退出机制。政府和社会资本合作过程中，如遇不可抗力或违约事件导致项目提前终止时，项目实施机构要及时做好接管，保障项目设施持续运行，保证公共利益不受侵害并按合同条款承担相应责任。政府和社会资本合作期满后，要按照合同约定的移交形式、移交内容和移交标准，及时组织开展项目验收、资产交割等工作。
　　5. 提升专业能力。加强引导，积极发挥各类专业中介机构在PPP项目的资产评估、成本核算、经济补偿、决策论证、合同管理、项目融资等方面的积极作用。组建全市PPP项目咨询论证专家库，吸收相关学术科研机构、专家学者参与，同时，实现与省专家库的对接，以提高项目决策的科学性、项目管理的专业性和项目实施效率，加强PPP相关业务培训，培养专业队伍和人才。
　　（二）强化PPP的保障机制
　　1. 完善投资回报机制。深化“简政放权、放管结合”的投资、价格管理体制改革。对涉及政府定价的PPP项目，各县区政府投资（价格）主管部门严格按照投资、价格管理权限，在项目联审阶段提前介入，为项目经济评价提供依据。各县区政府、各有关部门和开发区管委会要依法依规为准经营性、非经营性项目配置土地、物业、广告等经营资源，为稳定投资回报、吸引社会投资创造条件。社会资本投资形成的资产，可依法继承、转让、转租、抵押其相关权益，征收、征用或占用的，需经产权所有人或经营权益主体同意，并按照国家有关规定给予补偿或赔偿。
　　2. 加强政府投资引导。除国家法律法规明确规定或必须保密的项目外，对于社会资本参与列入PPP项目范围的项目，与国有、集体投资项目享有同等政策待遇，可以享受政府财政支持政策。优化政府投资方向，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息、直接投资、股权投资、资本金注入等多种方式，优先支持引入社会资本的项目。合理分配政府投资资金，优先保障配套投入，确保PPP项目如期、高效投产运营。
　　3. 加快项目前期工作。在科学论证的基础上，按照项目管理的程序，各相关部门要加快推进规划选址、用地预审、环评审批等项目审批（核准或备案）的前期工作。协助项目单位解决前期工作中的问题和困难，协调落实建设条件，加快项目建设进度。
　　4. 强化风险防范监督。政府和投资者应对PPP项目可能产生的政策风险、商业风险、环境风险、法律风险等进行充分论证，完善合同设计，对双方的风险分担、违约处罚等进行明确约定，健全纠纷解决和风险防范机制。建立独立、透明、可问责、专业化的PPP项目监管体系，形成由政府监管部门、投资者、社会公众、专家、媒体等共同参与的监督机制。
　　（三）做好综合金融服务
　　鼓励金融机构提供财务顾问、融资顾问、银团贷款等综合金融服务，全程参与PPP项目的策划、融资、建设和运营。鼓励和引导各金融机构加大对PPP项目的信贷创新和信贷投放，积极探索开展排污权、收费权、集体林权、特 许经营权、购买服务协议预期收益、集体土地承包经营权质押贷款等担保创新贷款；探索利用工程供水、供热、发电、污水垃圾处理等预期收益质押贷款，利用相关收益作为还款来源。积极衔接国开行、农发行省分行等政策性金融机构，利用其政策导向功能，为PPP项目提供期限长、成本低的政策性资金支持。加快改进政府投资使用方式转变，促进由政府直接投资建设运营逐渐向社会资本投资建设运营、政府购买服务的方式转变。积极创造条件，成立天水市PPP项目投资引导基金，吸引、鼓励、支持和引进各类投资机构和社会资本，参与、发起设立农业产业投资基金、水利建设投资基金、文化产业基金等股权和投资基金支持PPP项目；制定优惠政策，支持PPP项目采用企业债券、项目收益债券、公司债券、中期票据、短期融资券、中小企业集合票据（债券）等债务融资工具方式募集建设资金，加快天水城投债发行工作，力争2015年成功申请设立国家科技成果转化引导基金创业投资子基金；积极鼓励有预期稳定收益的供水、供热、污水垃圾处理等PPP项目开展和资产证券化融资。
　　五、推进项目实施 
　　（一）坚持市场化经营。PPP项目要按照现代企业制度要求，建立健全法人治理结构，依法经营管理，实现项目正常运营。要遵守市场经营原则，追求项目质量，合理节约项目成本，做好公共产品供应，开拓服务市场，并依法承担项目建造、运营、技术风险。政府或有权授予特许经营的主管部门按照特许经营协议约定履行合同义务和监管责任，并承担法律、政策风险，不得给予过高的补贴承诺，不得兜底市场风险。 
　　（二）确保项目质量。PPP项目要按照约定的合作期限统筹项目投入和产出，严格按照设计文件组织工程建设，加强施工管理，确保工程质量，并对工程质量承担终身责任。在项目运营期间，依约提供安全、优质、高效、便利的公共服务，并定期对项目设施进行检修和保养，保证设施正常运转。 
　　（三）建立调整机制。特许经营协议双方根据建造成本、运营维护费用、未来使用流量、预期收益率等因素，协商确定价格、收益和补贴。在项目运营期间，根据项目运营情况、公众满意度等，适时调整价格、收费标准、财政补贴、租金等，确保回报合理、项目可持续运营。项目合作期限可以根据项目运营情况及政府补贴能力由项目参与各方协商调整。 
　　六、加强项目监管 
　　（一）加强风险管理。各县区政府、开发区管委会和市级有关部门要根据本地实际，科学安排PPP项目，做好资金测算及预算统筹。各县区政府和开发区管委会财政部门要根据中长期财政规划和项目全生命周期内的财政支出，对政府付费或提供财政补贴等支持的项目进行财政承受能力论证。在明确项目收益与风险分担机制时，要综合考虑政府风险转移意向、支付方式和市场风险管理能力等要素，量力而行，减少政府不必要的财政负担。
　　（二）开展绩效评价。行业主管部门要加强对项目公共产品或服务质量和价格的监管，建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系，对项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价。绩效评价结果要依法对外公开，接受社会监督。同时，要根据评价结果，依据合同约定，对价格或补贴等进行调整，激励社会资本通过管理创新、技术创新提高公共服务质量。要完善绩效评价方法，推行政府部门和社会资本之外的第三方评审机制。
　　（三）做好示范推进。各县区、开发区管委会和各部门可选取具有稳定收益和社会效益的项目，积极推进政府和社会资本合作，并及时总结经验、大力宣传，发挥好示范带动作用。按照省发展改革委《关于征集政府和社会资本合作典型案例的通知》（甘发改投资函〔2015〕6号）要求，为充分发挥典型案例的引导作用，推进政府和社会资本合作（PPP）顺利实施，将建成并已运营的PPP项目，不论投资大小，只要在风险分担、利益分配、合同管理以及诚信履约等机制设计方面具有创新性和规范性，作为典型案例按程序选送。
　　（四）推进信用建设。按照诚信履约的要求，加强全社会信用体系建设，保障政府和社会资本合作顺利推进。政府要科学决策，保持政策的连续性和稳定性；依法行政，防止不当干预和地方保护；认真履约，及时兑现各类承诺和合同约定。社会资本要守信自律，提高诚信经营意识。
　　（五）搭建信息平台。各县区政府、开发区管委会和有关部门要尽快搭建项目信息平台，充分利用并切实发挥好项目信息平台在政府和社会资本之间的桥梁纽带作用。除有明确规定或保密要求外，市县区发展改革部门要按照相应的项目管理权限，在相应网站上及时发布管辖范围内项目建设专项规划以及各类在建、拟建项目信息，包括投资规模、建设规模、预期效益、项目进展等。对于社会资本提出合作申请的项目，要及时予以答复，符合条件的按程序办理。对于通过联审的项目，要及时将联审确定事项与其他项目信息一并公布。要切实保障信息发布准确及时、审批过程公正透明、建设运营全程监管。
　　（六）做好宣传引导。各县区政府、开发区管委会、各有关部门要广泛宣传推广PPP模式的意义，做好政策解读，加强舆论引导，主动回应群众关切，充分调动社会参与的积极性。同时，要按照规定主动做好有关政策和实施过程的信息公开，自觉接受社会监督。